Derechos de autodeterminación, de decisión y/o de consulta: la gran prueba democrática / Ramón Zallo

Posted on 2014/09/14

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Derechos de autodeterminación, de decisión y/o de consulta: la gran prueba democrática

Ramón Zallo

Lo que sigue no son sino unas notas derivadas de la lectura de varios textos más o menos recientes (Viciano, Vilajosana, Rubio Llorente, Ruiz Vieytez, Sanzo, Requejo, Guibernau..) o clásicos (Mancini, Kautsky, Lenin..). Aqui se abordarán más los problemas jurídicos que los políticos, tratados por Letamendia (2003), Pastor (2012) o Jauregui (1985).
Derecho de Autodeterminación

La autodeterminación no es solo un derecho frente a las opresiones coloniales (teoría del agua salada) sino que se ha ejercido de hecho en Balcanes, Eslovaquia, Países Bálticos… O en Alemania, y antes en Faroe, Aaland… (Ruiz-Vieitez 2013); y en forma de derecho de decisión se ejercitó dos veces en Quebec y a punto de celebrarse en Escocia.

En la pionera doctrina de Mancini (1874) la conciencia de nacionalidad era “el sentimiento que adquiere de si misma y que la hace capaz de constituirse por dentro y de manifestarse por fuerza”. Mancini vinculaba la existencia de la nación a factores subjetivos y vitales como el sentimiento o la conciencia de la nacionalidad, pero como noción histórica, sociológica, política o filosófica, no revestiría carácter jurídico a no ser que se transformara precisamente en Estado. El presidente de EEUU, Wilson (1918) sostuvo los derechos a la soberanía de las pequeñas naciones europeas. Kautsky defendió también el derecho de las naciones a disponer de si mismas. Igualmente Lenin.

Estuvo formulada en la Carta de Naciones Unidas, aunque no se incorporó a la Declaración de Derechos Humanos de 1948, pero sí al Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de 1966, que como tratado internacional que es, y suscrito también por España, es de obligado cumplimiento. O sea, es más que un principio; es un derecho político interno por Tratado Internacional incorporado a la legislación estatal, como decia Gross Espiell, pero ignorado olímpicamente.

Iñigo Cavero definía el Derecho de Autodeterminación como…. “la capacidad reconocida, o exigida, por un pueblo para decidir integrarse o mantenerse dentro de un Estado plurinacional, regional o federal, o bien para independizarse constituyendo un nuevo Estado y, conseguida esa situación, confederarse o no, todo ello basado en el reconocimiento de una soberanía originaria o en unas condiciones acumuladas, de tal entidad, que justifiquen la adquisición de este derecho”.

Por su parte, J.A. de Obieta (1985) decía que toda comunidad natural tiene derecho a autogobernarse.

Es un concepto autoconstituyente; nace de la voluntad politica continuada, no necesariamente de la norma o del derecho positivo, aunque éste será el que lo institucionalice.

Ciertamente la interpretación que hizo la ONU en 1960 la restringió a los pueblos coloniales, pero tuvo que modificar dicha versión, aceptando -como recuerda Roberto Viciano- su aplicación con posterioridad primero a pueblos no coloniales en regímenes no democráticos en los que había guerra civil, invasión o discriminaciones flagrantes y, luego aceptando consecuencias de decisiones nacionales como las de Eslovaquia, Quebec o ahora Escocia. No olvidemos que la ONU no es ningún tribunal que cree jurisprudencia ni puede restringir que los Estados lo definan de una manera u otra. Es solo un órgano político para la paz y la cooperación.

El art. 96 de la Constitución Española (CE) señala la obligatoriedad de los Tratados Internacionales porque forman parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional. El Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales es un tratado internacional y no se ha revisado en el caso español; ergo el Derecho de Autodeterminación es por esa vía conforme al derecho interno a pesar de su clara contradicción con el artículo 2 relativo a la soberania del pueblo español.

¿Es defendible el Derecho de Autodeterminación como un derecho internacional interiorizado, aplicable al caso catalán o vasco, si una mayoría lo reivindica aunque choque con el principio de integridad de un Estado democrático? Lo es, pero su materialización tiene sus dificultades si no se recurre al derecho interno. ¿Da margen éste?. Lo da.

Hay dos bienes jurídicos que chocan: un derecho de la nación sin Estado y el derecho del Estado a preservar su integridad.

Ciertamente el Tribunal Constitucional (TC) se atrinchera en el artículo 2 (la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española) y en el 1.2 (declara que la soberanía nacional reside en el pueblo español). Es el principio de integridad.

Sin embargo, tal y como recuerda Vilajosana, el artículo 1.1, afirma que el Estado español se constituye en un Estado democrático; y el artículo 23, reconoce que los ciudadanos tienen el derecho fundamental de participar directamente o indirectamente en la esfera pública. Igualmente, cabe pensar que los pueblos de España son Sujeto ya que el Preámbulo de la CE dice que la Nación española (..) proclama su voluntad de “Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones”, lo que da a entender que hay varios sujetos que componen la nación española, nos recuerda Viciano. Es el principio democrático.

Una interpretación equilibrada –dice Vilajosana- indicaría que no cabe un ejercicio del Derecho de Autodeterminación a través de una declaración unilateral de independencia (vence el principio de integridad) que, para formularse requeriría, salvo quiebra del Estado, la reforma previa del art. 2. Pero, en relación con la posibilidad de hacer una consulta, vence el principio democrático, porque la Constitución no prohibe una consulta sobre la independencia de Catalunya o Euskadi.

O sea, si se quiere canalizar el problema político de fondo, hay principios y perchas jurídicas para entender el Derecho de Decisión como un Derecho de Autodeterminación no absoluto, con límites.

El Derecho de decisión

El Derecho de Decisión cabe entenderlo de dos maneras: como derecho de consulta sobre el futuro político y como la forma actual del Derecho de Autodeterminación en un estado democrático. La Corte Suprema de Canadá (CSC) sostiene que es legítima la primera versión, en forma de consulta decisoria condicionada. En todo caso es una formulación apta para contextos democráticos con minorías territoriales que sostienen reivindicaciones nacionales y que cuestionan el modelo territorial y la exclusividad del sujeto. Como se ve, ello va más allá de la obligada atención de un Estado a las demandas de referéndum consultivo sobre cualquier temática en no importa qué ámbito poblacional y como expresión de gestión democrática.

EL CSC sostiene que siendo discutible aplicar el Derecho de Autodeterminación como Derecho Internacional, no es discutible que se aplique como derecho interno, en forma de Derecho de Decisión. Es impensable desde el principio democrático que haya negativa del Estado anfitrión a atender una demanda de auodeterminación, porque no se puede obligar a los pueblos a estar a la fuerza. Claro que ello tiene sus condiciones porque el Estado como sujeto político vería afectada su integridad.

El principio democrático no es así un derecho absoluto que prevalezca siempre frente al principio de integridad. Y tampoco viceversa.

Es por ello que la CSC apunta que hay obligación del Estado de no impedir una consulta decisoria, y de reconocer a una comunidad su calidad de sujeto, mediante una pregunta clara.

Y una vez producida -y pudiendo haber sido de signo independentista o de otro tipo- señala la obligación de la comunidad que ha decidido la secesión de negociar sus efectos con el Estado anfitrión, quien también tiene la misma obligación puesto que, en caso de bloqueo, prevalecería la voluntad de la comunidad.

Esta doctrina la siguió el Plan Ibarretxe -Ley de consulta rechazada como inconstitucional por el TC un día como la Diada de 2008- que en su artículo 13 decía que:

“la Comunidad de Euskadi tiene la potestad para regular y gestionar la realización de consultas democráticas a la ciudadanía vasca por vía de referéndum en lo que corresponde tanto a asuntos de su ámbito competencial como a las relaciones que desean tener con otros territorios y comunidades vascas, así como en lo relativo a las relaciones con el Estado español y sus comunidades autónomas y a las relaciones en el ámbito europeo e internacional”

El TC (2008) cerró incluso la puerta de una consulta no vinculante , con solo efectos politicos para una negociación ulterior con el Estado, al sostener que “no sea jurídicamente vinculante resulta de todo punto irrelevante”.

En cambio, en el Reino Unido se acepta la consulta como derecho de decisión. No conciben una prohibición y no desean eternizar un problema. Negarse hubiera sido peor porque, en ese caso y decepcionados, se habrían marchado los escoceses antes o después. Acordaron así fechas y términos en la esperanza de reconducir el tema. Pero además aceptarán sus resultados y sus efectos politicos inmediatos, para darle efectos jurídicos con posterioridad, sea cual sea la decisión popular escocesa. El sentido común democrático británico pone primero la política –la ciudadanía- y luego el Derecho, a diferencia del Reino de España que llegó tarde a eso de la democracia.

En España, su intérprete máximo, el TC, es menos un garante de la democracia que un lector talmúdico de la Constitución, así como la expresión de unas determinadas élites: las de sentimiento nacional español (etnos que acapara el demos y luego nos llaman a los demás nacionalistas) estructuradas alrededor de un bipartidismo de alternancias que asegura, además de hegemonías, dominaciones nacionales y políticas, y de forma más matizable, de clase.

El derecho de consulta

En un escalón derivado está el derecho de referéndum o de consulta que en el caso español también se niega.

Rubio Llorente es partidario del derecho de consulta para dar cauce a la voluntad popular de una nación y para saber si hay que reformar la Constitución después. O sea, no hay que reformar la CE para consultar –es potestad del gobierno- sino, en todo caso, para darle validez normativa al resultado de esa consulta. Es una interpretación restrictiva discutible y que contradice a la del Tribunal de Canadá, porque sin obligaciones de reconocimiento ni de negociación, y mediante reforma constitucional posterior validada por el “pueblo español”, simplemente se puede laminar, dejar en nada, el resultado de una consulta territorial.

Si no se admiten ni el derecho de autodeterminación ni de decision ni de consulta, y no se reconocen los derechos nacionales de una comunidad, el Estado tiene un problema grave de legitimación. Usa las normas de manera torticera -absolutizar el principio de integridad en todos los casos- contra la democracia. De nuevo la orteguiana y joseantoniana “unidad de destino en lo universal”. Lo que unió el Estado no lo separe ni la ciudadanía ni Dios.

Es el Estado contra el Derecho y contra la democracia; o el uso espúreo de la ley para impedir la expresión democrática. Se denota la debilidad del andamiaje formalista de la Transición, con el empeño en no modificarlo por los intereses particulares de unas elites refugiadas en el principio de Santa Rita.

Una democracia lo es de verdad cuando quiere saber el sentir social –no teme a la sociedad- y encauza la voluntad colectiva. En cambio, en España se asiste a un bucle tramposo e imposible de superar desde la lectura formalista: es inconstitucional el derecho de referéndum sobre temáticas que son competencia del Estado… salvo que lo delegue o permita. Y no lo hace. Tampoco se autorizan consultas con efectos no vinculantes porque dicen que sí tiene efectos politicos y no les gustan y, además, el sujeto politico solo es el Pueblo Español.

Y aquí un matiz. Claro que por principio democrático hay un derecho a decidir también sobre la forma de Gobierno, por ejemplo (Monarquía o República) en el demos estatal (España) y que ha impedido el sistema político vigente. Los sectores progresistas españoles pueden así entender nuestra decepción a través de la suya, porque esas negativas son sistémicas y lo razonable sería la mutua colaboración para una refundación de principios democráticos. Pero tambien entenderán que aquí hablamos de un derecho de decisión aún más sensible porque se trata de un demos negado –Catalunya, Euskadi, Galizia u otros…- que, teniendo fuerza social y electoral para autoconstituirse como sujeto o comunidad nacional -sea por Derecho Público Internacional, sea por Derecho Público Interno- se cuestiona su propia existencia política. La cuestión no se sitúa así solo en una deseable democratización del Estado, que puede ser una derivada, sino en el reconocimiento como sujeto político de una comunidad nacional, lo que regeneraría al Estado mismo en profundidad al asumir la voluntad ciudadana.

Las naciones sin Estado son sujetos colectivos con derechos nacionales por la vía de la insistencia histórica en un proyecto de construcción nacional desde la legitimidad de los apoyos populares democráticos reiterados (Guibernau 2010; Requejo 2014). No son improvisaciones calenturientas. De manera continuada y persistente a lo largo de decenios se han orientado en terminos inequívocos desde el punto de vista democrático en una dirección y desean cotejarla con una consulta ad hoc para conocer la voluntad popular.

Sobre el sujeto

El Pueblo español (por entero o mediante partes del mismo en comicios multinivel) es sujeto normalmente en todos las elecciones y consultas, pero el principio de respeto de la diversidad nos dice que también hay otros sujetos de menor tamaño y que pueden querer saber, específicamente y en circunstancias excepcionales, si son partidarios de la independencia o no, o de cualquier otra formulación. En el caso de los Países Bálticos no se le preguntó a la ciudadania de toda la URSS (obviamente sí a la fuerte comunidad rusa de aquellos países) si era partidaria de la independencia báltica porque esa no era la cuestión.

Siempre se pregunta a los que lo demandan y plantean el problema. Dice Vilajosana, una cosa es el principio de mayoría legítima para la toma de decisiones y otra que se convierta en “dominación de la mayoría” sobre la minoría impidiendo su expresión o decisión sobre un problema real – via democratica- y su canalización.

No poder consultar, o establecer filtros imposibles para ello, indica una democracia de pésima calidad

Sobre la democracia

Robert Dahl decía que las mayorías no pueden acotar legítimamente los derechos fundamentales de parte de los ciudadanos y que hay que evitar la tiranía de las mayorías. Para este politólogo recién fallecido la democracia no es la libertad de expresión sólo, sino la posibilidad y la obligación del Estado de introducir en la agenda politica, en algún momento, los deseos de sectores significativos de la población y la posibilidad de realización de cualquier proyecto legítimo desde cauces democráticos. Y cabe decir que, aún con más razón, en el caso de sujetos políticos colectivos.

Téngase en cuenta asimismo el efecto de una situación de bloqueo o de distracción. A medio plazo será una olla a presión difícil de soportar por parte del Estado sin degenerar gravemente o sin un choque de trenes. Y no lo resuelve decir que se reformará la Constitución en clave federal (el PSOE siempre ha dicho que la España de las Autonomías ya es un Estado Federal, aunque sin Senado territorial ni relaciones horizontales). Para semejante viaje….!

En suma cabe reivindicar el soberanismo como un impulso politico colectivo, de construcción politica de una nación que, como sujeto, se consulta de hecho y de derecho, porque quiere decidir cuánta soberanía necesita y cuánta comparte o no; eso sí, haciéndose responsable de sus costos. A más cicatería, más pobreza democrática y más independentistas.

Bibliografía

-Cavero Iñigo “La Constitución ante la autodeterminación”, en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense núm. 15, 1989.

-Dahl Robert “La democracia y sus críticos” Paidós, Barcelona 1992.

-Gross Espiell H “El derecho a la libre determinación de los pueblos y los derechos humanos”, en Anuario de Derechos Humanos, núm. 1, 19

-Guibernau Montserrat “ La identitat de les nacions”. Dèria, Barcelona 2010.

-Jauregui Gurutz “El derecho de autodeterminación en las sociedades desarrolladas”, en Autodeterminación de los pueblos. Un reto para Euskadi y Europa, Herria 2000 Eliza, Bilbao 1985.

-Letamendia Francisco “La autodeterminación: evolución histórica, tratamiento constitucional y polémicas actuales”, en Viento Sur, núm. 71, 2003.

-Mancini P.S “De la nacionalidad como fundamento del Derecho de Gentes”, en Sobre la nacionalidad, Tecnos, Madrid 1985

-Obieta Jose Antonio El derecho humano de la autodeterminación de los pueblos, Tecnos, Madrid 1985.

-Pastor J. “Los nacionalismos,el Estado esapñol y la izquierda”. Viento Sur 2012

-Requejo Ferrán “La legitimitat de les secessions”. La Vanguadia 2 julio 2014

-Rubio Llorente Francisco: “Un referéndum para Cataluña”, El País, 8-10-2012: http://elpais.com/elpais/2012/10/03/opinion/1349256731_659435.html

-Sanzo Luis “El pueblo vasco y la autodeterminación” Erein, Donostia 1990.

-Viciano Roberto “Constitución y derecho de autodeterminación”. http://www.uv.es/seminaridret/sesiones2013/autodeterminacion/ponenciaviciano

-Vilajosana Josep Maria “Principi democràtic i justificació constitucional del dret de decidir” Revista d’Estudis Autonòmics i Federals Núm. 19 – Abril 2014

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